Auditoria do TCE em BC e seus detalhes

Ante a notícia de irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas do Estado na prefeitura de Balneário Camboriú em relação a ICON, ICAD e TPC, seguem adiante aspectos abordados no parecer preliminar, de natureza meramente técnica, a fim de que sua leitura possa orientar melhor no conhecimentos dos fatos na sua origem e causas. A própria assessoria do TCE, ao liberar a informação, esclarece que após a manifestação dos responsáveis, os auditores analisarão novamente o processo e farão novo relatório conclusivo. Posteriormente, o processo será levado à apreciação do Ministério Público de Contas e depois ao conselheiro relator que então elaborará seu voto para ser apresentado ao plenário. Ou seja: as informações e dados podem não ser definitivos e muita coisa pode mudar. Importante lembrar que o processo se iniciou dentro da própria administração municipal em 2016, com auditoria interna, a partir da qual o TCE fez a sua.

Quase todas as construtoras envolvidas em pagamentos não contabilizados nos três casos (ICON, ICAD e TPC), informam que pagaram suas obrigações. A falha, como indica a própria auditoria, ocorreu dentro do sistema da prefeitura.

Há secretários citados como responsáveis nos processos que nem passaram perto do sistema. Foram referenciados por teoria administrativa, pois na prática não se envolveram em nenhum momento no ciclo dos fatos. Caso da área de gestão administrativa, por exemplo. Mas vamos aos detalhes que separamos do relatório técnico do TCE:

Auditoria de Regularidade

Abrangência: Exercícios 2012 a 2016

Objeto da Fiscalização - Apurar possíveis irregularidades trazidas ao conhecimento do TCE/SC por meio do Ofício nº 508/2016/SCGTP, concernente aos procedimentos adotados pelo Município de Balneário Camboriú na Concessão de Outorgas Onerosas de Potencial Construtivo Adicional (OOPCA).

Origem do processo

O presente processo originou-se de expediente encaminhado a este Tribunal pelo Sr. Militino Testoni – Secretário de Controle Governamental, que através do Ofício nº 508/2016/SCGTP, assim dispôs:

Exmo. Presidente

Sirvo-me do presente, para encaminhar o Relatório de Auditoria Especial 01/2016, bem como o Processo de Auditoria Especial nº 001/2016, digitalizado em mídia DVD.

A auditoria trata sobre “Procedimentos Adotados pelo Município na Concessão de Outorga Onerosa do Potencial Construtivo Adicional”, contendo as conclusões e recomendações relativas a este.

As atividades de auditoria especial foram realizadas pelos Auditores Internos Rogério Jasinski Rodrigues – matrícula 20.509/09 e Vitor Senna de Faria – matrícula 34.322/16, assim como pelo Analista de Controle Interno Francisco de Paula Ferreira Júnior – matrícula 34.439/16.

Conforme recomendação da equipe de auditagem, o presente relatório será encaminhado ao Ministério Público do Estado, ao Chefe do Poder Executivo Municipal, ao Procurador Geral do Município, ao Secretário de Planejamento, Secretário da Fazenda, Secretário de Gestão

Administrativa e à Câmara de Vereadores de Balneário Camboriú.

Finalizando, coloco-me a inteira disposição para quaisquer outras informações e/ou esclarecimentos que se fizerem necessários.

Visão geral da auditoria

A Outorga Onerosa de Potencial Construtivo pode ocorrer em áreas onde há previsão legal de limite construtivo para tal. Esse limite é estabelecido pelo uso de Coeficiente de Aproveitamento Máximo, definido na Tabela de Índices Urbanísticos do Plano Diretor (Lei municipal nº 2.686/2006). Essa outorga deverá ocorrer mediante contrapartida financeira que, no caso do solo criado, tem o seu cálculo definido no artigo 103 da Lei (municipal) nº 2.794/2008.

As Outorgas Onerosas de Potencial Construtivo Adicional, comumente chamadas de TPC, só poderão ocorrer quando vinculadas a operações urbanas definidas em lei específica. Assim, o cálculo da contrapartida financeira é feito pela Lei Complementar (municipal) nº 03/2010. Atualmente, apenas duas operações urbanas consorciadas fizeram a transferência de direito de construir, a Operação Urbana Consorciada Humanizando Balneário Camboriú (OUC-HBC) e Operação Urbana Consorciada Humanizando Balneário Camboriú 2 (OUC-HBC 2), criadas, respectivamente, pelas Leis (municipais) nº 3.237/2011 e 3.663/2014.

Ainda existem outras duas formas de outorga onerosa: o Índice de Confortabilidade de Obra para Desapropriações (ICON) e o Índice Construtivo Adicional para Desapropriações (ICAD). Esses índices foram criados pela Lei (municipal) nº 3.681/2014 e indicam a forma de cálculo da contrapartida financeira nos artigos 2º e 3º.

QUANTIDADE DE PROCESSOS ANALISADOS

2012 – 380 processos – 124 com OOPCA
2013 – 236 processos – 044 com OOPCA
2014 – 167 processos – 013 com OOPCA
2015 – 191 processos – 035 com OOPCA
2016 – 172 processos – 032 com OOPCA
Total – 1.146 processos – 248 com OOPCA

Sistemas identificados

A Prefeitura de Balneário Camboriú, no processo de aprovação e fiscalização de obras, conta com os sistemas abaixo:

O sistema Betha - Sapo armazena as informações contábeis da Prefeitura até o ano de 2014. Atualmente, ele foi substituído pelo software Pública Contabilidade, que possui as informações contábeis de 2015 em diante. Ambos continuam sendo utilizados, não possuem integração entre si e nem com os outros sistemas da Prefeitura.

O Sistema Municipal de Emprego (SME) é utilizado exclusivamente pela Secretaria de Planejamento Urbano da Prefeitura. Ele funciona como uma espécie de catálogo, onde são armazenadas informações básicas dos processos arquivados em papel. Foi desenvolvido pela própria Prefeitura, junto à diretoria de tecnologia da informação.

O SIGAM WEB é um sistema utilizado por todas as Secretarias da Prefeitura. No tocante à Secretaria de Planejamento Urbano, sua utilização abrange informações genéricas referentes ao andamento de projetos de engenharia civil, como endereço, área total, quantidade de pavimentos, materiais utilizados, construtora proprietária, etc.

É relevante informar que, além das informações de projeto, o SIGAM WEB armazena dados financeiros gerados pelos empreendimentos.

Dentro deste sistema também é possível gerar relatórios que indicam se os débitos já foram pagos pelo contribuinte ou ainda se eles estão pendentes de pagamento.

O SIGAM WEB é amplamente usado pelos servidores da Prefeitura, estando eles dentro ou fora da Secretaria de Planejamento Urbano. Foi desenvolvido externamente, pela Diuno Software e Serviços de TI.

Registro e acompanhamento de obras

O SIGAM WEB, dentro da Prefeitura, é quem cataloga os débitos gerados em obras, sejam estas de IPTU, solo criado, ICON, ICAD, TPC, entre outros. Também é ele que compara esses débitos com informações recebidas das instituições bancárias, com o intuito de saber quais dos mesmos já foram pagos.

REGISTRO DE OBRAS

O processo se inicia com o registro em papel do projeto de engenharia solicitado. Estas informações dos processos físicos são posteriormente cadastradas no Sistema Municipal de Emprego (SME).

Após o projeto ser autorizado, há, também, seu cadastrado no SIGAM WEB, que é o principal software do processo. A obra é cadastrada no sistema por analistas da Secretaria de Planejamento Urbano. A partir do momento que o projeto é cadastrado, ele se torna apto a receber débitos de IPTU, Solo Criado, ICON, ICAD, TPC, etc. Cabe também à Secretaria de Planejamento Urbano cadastrar esses débitos.

É através dessas etapas que se torna possível que uma obra gere débitos para o contribuinte.

Conciliação bancária

Diariamente é feita uma conciliação entre o que os bancos efetivamente receberam com os débitos registrados no SIGAM WEB. O processo começa quando os bancos enviam os extratos das contas bancárias para o SIGAM WEB. Ele processa essas informações e registra em seu próprio banco de dados quais débitos foram pagos e quais ainda se encontram pendentes.

Posteriormente, funcionários da contabilidade acessam o SIGAM WEB, recolhem essa informação através de relatórios e os registram na contabilidade oficial.

Exemplificando, vamos supor que um projeto de engenharia gerou um débito de solo criado de R$ 555,00 e um débito de ICON de R$ 999,00. Quando o débito é cadastrado no SIGAM WEB ele fica registrado como “valor a pagar”. No processo diário de conciliação, foi verificado que o banco já registrou o pagamento destes débitos. Então o SIGAM WEB altera o status desses débitos para “valor pago”. Posteriormente, o setor da contabilidade da Prefeitura consultou o SIGAM WEB e verificou que a mesma já arrecadou esses valores. Eles são registrados no Balancete da Receita e se tornam prestação de contas oficial.

Todo “valor pago” registrado no SIGAM WEB já foi validado junto aos bancos. Por isso, esses valores devem sempre estar contabilizados no balancete contábil.

Situação encontrada

Durante a análise dos processos físicos na auditoria in loco foram listados todos os projetos que possuíam Outorga Onerosa de Potencial Construtivo. Posteriormente, esses projetos foram checados no sistema SIGAM WEB para conferir se os débitos haviam sido corretamente lançados. Essa análise resultou em um achado de 18 projetos, os quais não tiveram seus débitos computados no sistema.

Destes, cinco são de 2012, quatro de 2013, um de 2014, cinco de 2015 e três de 2016. O total de valores considerados não lançados, segundo a auditoria, chega a R$ 4.480.272, 63.

Pela análise do Registro e Acompanhamento de Obras, é possível perceber que um débito não será rastreado se ele não for registrado no SIGAM WEB. Por mais que ele possua registro físico e sua documentação esteja armazenada, esse valor jamais será validado junto aos registros bancários e, por consequência, não entrará na contabilidade. A omissão em efetuar o cadastro de débitos implica em prejuízo direto para o Município, pois ele não tomará conhecimento da existência dos mesmos, impossibilitando a adoção de providências para sua cobrança.

Assim, por não ter sido lançado no sistema, o débito da outorga onerosa nunca existiu, causando um dano ao erário de R$ 4.480.272,63. Caso o valor fosse pago em abril de 2017, no qual o CUB é de R$ 1.655,17, o débito seria de R$ 5.389.647,31. 


Existência de registros de pagamentos no Sistema SIGAM WEB referente a Solo Criado, ICON, ICAD e TPC, no montante de R$ 3.866.169,31, sem o devido ingresso dos valores nas contas bancárias do Município, em afronta aos arts. 56 e 83 da Lei (federal) nº 4.320/64.

Situação encontrada:

Em virtude da fragilidade do sistema SIGAM WEB, indicada na seção 3.1, procedeu-se à verificação dos valores de outorga onerosa considerados como pagos neste Sistema. Assim, com o intuito de validar a veracidade das baixas dos débitos realizadas pelo Sistema, foram confrontadas tais informações com os extratos bancários das contas que recebem os valores dessas especificidades.
A partir desta análise, verificou-se a ocorrência de débitos dados como quitados pelo sistema, mas que não possuíam a contrapartida financeira no banco.
O solo criado é recebido nas contas nº 15982-4 do Banco do Brasil e nº 5-8 da Caixa Econômica Federal. Os valores apresentados não estão identificados nos extratos bancários, não sendo possível, portanto, a comprovação de sua quitação, causando um dano ao erário de R$ 3.866.169,31.

Casos

Há um caso de uma construtora que recebeu o alvará de construção, sem ter pago nenhuma parcela do solo criado. Também há processos de outorga sem previsão legal em relação a outra construtora.


CONSIDERAÇÕES E RECOMENDAÇÕES

Fragilidade dos sistemas de TI

Os sistemas de TI avaliados, conforme mencionado anteriormente, são parte crítica do processo contábil e financeiro da Prefeitura. Apesar de haver um amplo escopo na qual recomendações de TI podem ser feitas, esta seção se restringirá a fazer recomendações que possuem vínculo direto com o objeto desta auditoria.

Controle de acesso dos usuários

É preciso que haja controle estrito sobre o acesso dos usuários junto às informações da instituição. Durante a auditoria foi constatado que pessoas que já não possuíam vínculo com a Prefeitura ainda mantinham acesso aos sistemas. O usuário “Marlon Wiezbicki”, por exemplo, não possuía nenhum vínculo com a Prefeitura quando a auditoria foi executada. Mesmo assim, ele ainda possuía dois usuários em um dos sistemas avaliados, ambos com privilégio de Administrador. Também foi comum encontrar usuários com permissões que extrapolam suas atribuições.

Integração de sistemas

A auditoria constatou que o Sistema SIGAM WEB, que detém as informações financeiras, não possui integração com o Sistema Pública Contabilidade, que detém as informações contábeis. A falta de integração entre os mesmos obriga que funcionários da contabilidade acessem o SIGAM WEB e retirem os dados manualmente para seu registro contábil. Isso gera riscos na confiabilidade dos dados, principalmente referentes à intervenção humana.

Fluxo Processual

Durante a auditoria ficou evidente a dificuldade dos próprios funcionários da Prefeitura em descrever o processo. Não existe definição de papéis, obrigações e responsabilidades. Quando ocorrem trocas de gestão devido a eleições municipais, por exemplo, o conhecimento sobre a cobrança e recolhimento de débitos acaba se perdendo.

Formalização dos Processos

Os processos, no âmbito da administração pública, devem ser instaurados de forma a garantir a fidedignidade das informações, possibilitar o controle dos processos dentro da Prefeitura, além de facilitar futuros trabalhos de auditoria.

Entretanto, durante a verificação dos processos de análise de projetos de obras instaladas no Município, realizados quando da auditoria in loco, foram encontrados problemas na organização destes processos: ausência de documentos anexos, ausência de assinaturas e numeração de páginas, incidências de rasuras e extravio de Processos.

Inscrição em Dívida Ativa

Conforme preceitua a contabilidade pública, em especial o §1º do art. 39 da Lei (federal) nº 4.320/64, os débitos não pagos dentro do exercício devem ser inscritos em dívida ativa.

Todavia, o que se pôde verificar durante a realização da auditoria in loco foi que os débitos dos contribuintes referentes às Outorgas Onerosas de Potencial Construtivo Adicional, não pagos dentro do exercício em que foram lançados, apesar de deverem seguir os mesmos procedimentos das demais receitas a que o Município tem direito não são rotineiramente inscritas em dívida ativa.

Este fato pode ser constatado visto que somente por determinação dos auditores internos, através do Processo de Auditoria Especial nº 001/2016, houve a inscrição de valores em dívida ativa pela Secretaria da Fazenda.

Destaca-se que esse procedimento de inscrição é fundamental para que os débitos possam ser ajuizados pela Procuradoria Municipal, garantindo, assim, o direito da municipalidade sobre esses valores.

Esclarecimento

A assessoria do TCE, ao remeter a matéria a nosso pedido, disse, textualmente, que se trata apenas do relatório técnico que ainda não foi julgado pelo TCE/SC. O relatório técnico sugere que o plenário converta o processo em tomadas de contas especial e promova a citação dos responsáveis, para que eles se manifestem a respeito dos achados de auditoria. Após a manifestação dos responsáveis, os auditores analisarão novamente o processo e farão novo relatório conclusivo. Posteriormente, o processo será levado à apreciação do Ministério Público de Contas e depois ao conselheiro relator que então elaborará seu voto para ser apresentado ao plenário.